Věcný záměr nového stavebního zákona je na světě už několik měsíců. Vzhledem k tomu, že se k některým obvyklým a nepříliš funkčním mechanismům stávající legislativy dost vymezuje, vzbudil v určitých kruzích nepřiměřenou hysterii. Pod povrch připravovaných změn, které by měly dramatickým způsobem zjednodušit proces plánování a výstavby v České republice, jsme se podívali v našem rozhovoru. Pozvánku ke kulatému stolu přijali Jan Kasl, předseda České komory architektů, František Korbel, spoluautor věcného záměru a právník advokátní kanceláře HAVEL & PARTNERS, a architekt David Tichý, člen redakční rady ARCHITECT+, pedagog a zástupce Centra kvality bydlení.
Můžete definovat základní východiska tvorby věcného záměru?
František Korbel: Návrh nového stavebního zákona vychází především z našeho poznání praxe, která upřímně vyhovuje asi již jen právníkům, ale rozhodně ne lidem, stavebníkům, architektům či stavařům. Ve stále hustější změti procesních předpisů, jednotlivých rozhodnutí, opravných prostředků, žalob a rušení celých územních plánů se zpětnými účinky zaniká samotná podstata staveb. Dnes se ve stavebním ani v územním řízení nebavíme primárně o tom, zda je stavba užitečná, hezká, nebo funkční, ale o tom, zda byly splněny právní detaily, paragrafy, odůvodnění toho či onoho a další formální aspekty. Byť jsem sám právník, tak paradoxně největší slabinu dnes vidím v přeprocesovanosti a přílišné orientaci současné právní úpravy i praxe na formálně právní aspekty a nekonečné přezkumy stejně nekonečného množství rozhodnutí a závazných stanovisek. Mýlí se ten, kdo si myslí, že více úředních procesů a více rozhodnutí s více opravnými prostředky zajistí lepší výsledek. Opak je pravdou. Výsledkem totiž pak není nic. Proto je hlavním cílem nového zákona dosažení jediného povolovacího řízení vedeného jedním úřadem a zakončeného jedním „razítkem“.
Jaroslav Wertig (A69 – architekti) říká, že dnes staví daleko více staveb, o jejichž zahájení bylo rozhodnuto na základě rozhodnutí soudu než na základě stavebního povolení. Jak vnímá proces příprav na změnu stávajícího legislativního procesu předseda ČKA?
Jan Kasl: Budu mluvit ve dvou rovinách, za sebe a za Komoru. V obou případech se zcela ztotožňuji s cílem, který vytyčili tvůrci návrhu nového zákona. Mám ale pár výhrad k cestě, kterou lze kýženého cíle dosáhnout. Je potřeba si uvědomit, že Komora má 4000 členů, logicky nelze ani v oficiálním stanovisku, schváleném orgány komory, vyjádřit názor všech členů. Vnímáme ale, věřím všichni, kteří se o nový zákon zajímají, obrovský rozdíl v prvotním dokumentu předloženém do pracovních komisí ministerstva a jeho současném znění. V pozitivním smyslu samozřejmě.
David Tichý: Je dobré si uvědomit, že návrh stavebního zákona není žádné současné politické rozhodnutí jedné strany či hnutí. U nás se v podstatě dvacet let diskutuje, jak se má stavební zákon nastavit, aby fungoval. Problémy se kumulují do absurdních rozměrů. V odborné rovině existuje dlouhodobá snaha je řešit, čehož výsledkem však dosud byly jen dílčí novelizace. Uvidíme, jak dopadne politická rovina projednávání, teprve nyní se jedná v zásadě o komplexní záměr řešící stávající problémy stavebního práva.
Obecně se mluví o tom, že v Česku trvá povolovací proces téměř nejdéle na světě.
DT: Centrum kvality bydlení už v roce 2010 uspořádalo jako reakci na stav stavebního práva dvě konference, které se jmenovaly Legislativní překážky vzniku kvalitního obytného prostředí. Snažili jsme se analyzovat, co po legislativní stránce, když pominu kvalitu práce projektantů, architektů či stavebních úřadů, brání tomu, abychom byli schopní stavět po všech stránkách kvalitní a příjemné město. Současná podoba věcného záměru sumarizuje znalosti, které jsme jako společnost postupně nabyli. Společně s Františkem Korbelem jsme se podíleli na Pražských stavebních předpisech, které položily určitý legislativní základ tohoto přístupu. Dnes máme možnost společně systémově připravit prostředí, v němž může proces výstavby mnohem lépe fungovat.
Pan architekt Kasl zmiňoval změny v probíhajícím procesu přípravy zákona. Můžete jej blíže popsat?
JK: Dnes je počet našich výhrad mnohem menší. První je čistě obecná, že dokument nijak nedefinuje kvalitu budoucích staveb. Zákon řeší proces, který vede k výstavbě, ale ne to, zda pomůže ke vzniku kvalitní stavby, vystavěného prostředí i krajiny. Dnes máme regulovanou výstavbu, máme „přeprocesované“ předpisy, ale výsledek pro naše města, obce a prostředí není lepší. Nestavíme kvalitnější domy ani lepší města, ačkoliv děláme všechno proto, aby proces jejich vzniku byl neúměrně dlouhý.
Přesto žádný zákon a priori kvalitní výstavbu nezajistí.
JK: Souhlasím, to je věc investora a architekta. Ale kvalitě prostředí můžete pomoct i dobrými a rozumně omezujícími předpisy. S autory zákona se shodujeme na jednom řízení, jednoduché projektové dokumentaci, jednom stavebním úřadě. Já osobně si také myslím, že je správně, že se rozdělí model spojeného výkonu veřejné správy, že dojde k vyjmutí povolování staveb do samostatného systému, v němž mohou platit jednotná pravidla.
I když máte zkušenost z pozice primátora hlavního města?
JK: 25 let jsem jako radní a starosta a hájil toto spojení. Hájil jsem ovšem nezávislost stavebních úřadů a dalších odborů s přenesenou působností, jasně rozlišoval, co je samosprávnou působností a co je pouze přenesená moc státní. Aniž bych chtěl starostům nasazovat psí hlavu, někteří z nich mají pocit, že jsou za výstavbu osobně odpovědní. Starosta a úřad mohou vytvořit lepší podmínky, ale nesmí ovlivňovat vlastní proces posouzení podle zákonů. Spousta obcí by přitom ráda ovlivňovala, jestli se někde staví nebo nestaví – k tomu ale slouží územní plány. Samozřejmě to také souvisí se zákonem o rozpočtovém určení daní, který není korektní, a obcím z výstavby fakticky neplyne velká výhoda, naopak nesou veškerou zátěž, kterou přináší.
Tudíž je jejich reakce pochopitelná.
JK: Jejich výtkám rozumím. Musíme najít ideální rovinu pravomocí. Druhý extrémní model by totiž bylo svěřit je všechny obcím. Pak by povolovaly, nebo nepovolovaly… Jaké by bylo odvolání vlastníka pozemku proti možné svévoli samosprávy? Obce dnes dostávají příspěvky na výkon přenesené státní správy a stát by měl sledovat, jak se s tím příspěvkem nakládá. Bude-li břímě výkonu povolování sejmuto z obcí, jim se ulehčí. Musí mít ovšem posílené postavení jako klíčoví účastníci tohoto procesu.
DT: Samosprávě se ale na žádné právo nesahá! U nás je dávno zakotveno oddělení státní správy a samosprávy. Pokud to dělají některé obce jinak, tak vlastně jednají protizákonně, proto zde existuje velké množství žalob na systémovou podjatost. Proto, když hovoříme o věcném záměru nového stavebního zákona a sleduji způsob jeho projednávání, vidím v něm pozitiva.
Bez výhrad?
DT: Chybí mi sladění systému územního plánování za použití systémových nástrojů třeba v kombinaci s daňovými nástroji, které mohou například omezit spekulace se stavebními pozemky. Způsob, jakým se města mají rozvíjet a jaké k tomu budou mít nástroje, představuje základní dohodu státní správy a samospráv. Proto pořádáme konference, abychom s municipalitami vedli diskusi, jakou aktivní roli mohou v celém procesu zastávat, jaké nástroje mají k dispozici, protože územní plán by neměl být záležitostí jen „volného trhu“. V žádné západní demokracii, která je mnohdy liberálnější než my, to „samospádem“ nefunguje. Územně plánovací dokumentace jsou pro koordinaci zástavby a proces nalezení shody, jak a v jakém detailu koordinovat rozvoj obcí a měst, zcela zásadní. Přesto bych považoval za správné, kdyby obce měly možnost vstoupit i do daňové politiky.
Proč ale podle vás vyvolává diskuse kolem věcného záměru hysterické reakce?
DT: Pokud to jen jde, je důležité stále vysvětlovat či ukazovat na příkladech, proč jsou věci nastavovány právě určitým způsobem, a hledat na nich shodu. Četl jsem různá vyjádření a protesty, které jsou většinou založené buď na nedůvěře, ale mnohem častěji na neznalosti či předpojatosti. Pokud sledujeme podstatu záměru, jak jsou věci připravované, je znatelné, že v něm, jak tyto mnohé nepřiměřené reakce zmiňují, nic takového neprobíhá.
Dalo by se tedy říci, že rozdělení pravomocí mezi státní správu a samosprávu představuje největší kámen úrazu připravovaného zákona?
JK: Spíše vidím problém v politické podpoře tohoto oddělení. Další rizika vidím v realizaci nově definovaných stavebních úřadů – nebude to jednoduché, i z důvodu nedostatku kvalifikovaných a dobře zaplacených odborníků. Mnozí dnešní zaměstnanci úřadů od obcí nepřejdou pod stát, budou problémy s dislokacemi – ne všechny obce budou chtít pronajímat kanceláře, protože je ani dnes nemají vyhovující, bude třeba nová výpočetní technika atd. To jsou ale de facto technikálie, které lze vyřešit.
Není ale zmenšení počtu orgánů s rozhodovací pravomocí naopak cestou ke zpomalení celého procesu?
JK: Je jasné, že nemáme dostatek kvalifikovaných odborníků pracujících dnes v dotčených složkových orgánech, tzv. DOSSy, ani stavebních úřadech – skoro 20 % SÚ má jednoho zaměstnance! Po vzniku úřadů územního plánování novelou SZ od 1. 1. 2018 je jasné, že koncentrace stavebních úřadů jen na obce s rozšířenou působností (ORP) nebude stačit, bude nutné ponechat na jejich území ještě několik detašovaných pracovišť, dnešních dobře fungujících SÚ. Rozsah území okresu Praha-západ neumožňuje soustředit vše do Černošic, ale musí být alespoň základní detašované pracoviště stavebního úřadu v Roztokách, Hostivici, Jílovém… Ale rozhodnutí bude podepisovat šéf územního pracoviště z ORP v Černošicích, kde budou soustředěni pracovníci dnešních DOSSů… Věcný záměr pak navrhuje řešit odvolání na stejném stupni, v jednom krajském úřadě, ale jiným pracovníkem, v režimu, který funguje třeba na katastrálním úřadě. Tohle jsou zase spíš technicko-procesní aspekty reformy, proti nimž nemáme odborné výhrady.
A ty jsou?
JK: Například stanovení reálných lhůt na to, aby mohlo být při nesplnění správních lhůt automaticky vygenerováno stavební povolení. Fixe souhlasu je žádoucí nástroj, ale musí existovat šance, aby se právo naplnilo. Proto si myslím, že původních 35, i dnes navrhovaných 60 dní je málo. Víme dobře, jak dlouho trvá získat od dotčených orgánů stanoviska ještě před podáním na SÚ. Můj reálný odhad celého procesu seriózního posouzení v jednom koncentrovaném řízení je minimálně 180 dní, šest měsíců do vydání povolení stavby. Protože cílem návrhu SZ není generovat automaticky souhlas, ale vynutit lhůty, které jak se ukázalo za posledních 30 let, jsou v praxi nevynutitelné. Z vlastní zkušenosti mohu uvést, že jsou stavební úřady, které nejsou schopny rozhodnout ani za 12 měsíců, dotčené orgány běžně neplní lhůty 30 či 60 dní. Přitom architekti-plátci DPH musí mít datovou schránku, kde platí fikce doručení rozhodnutí finančního úřadu po deseti dnech se sankcí za nesplnění. Vztah mezi občanem (je jedno, jestli je občan fyzická nebo právnická osoba, stavebník nebo developer) a státem musí být symetrický.
Pokud se podíváme na množství arbitráží vedených proti České republice z důvodu zmaření investice v jiných oborech podnikání, můžeme říci, že jen zázrakem neprobíhá žádná vedená developerem. Kde hledat příčinu tohoto stavu?
JK: Jeden příklad za všechny: závazná stanoviska zbytněla z původních 12 až na 40. Přitom ještě před cca 15 lety třeba památkáři závazné stanovisko nevydávali! Považuji za správnou koncentraci řízení, kdy se zástupci dotčených orgánů stanou zaměstnanci stavebního úřadu a ti se musí – jako my tady u kulatého stolu – dohodnout.
DT: Věcný záměr předpokládá integraci, pokud možno všech stávajících dotčených orgánů, do nových stavebních úřadů. Koordinované stanovisko se podle návrhu předpokládá z přibližně 10 oblastí a každá z nich může kdykoliv zarazit proces vydání stavebního povolení. Obavy z uplácení a přímého ovlivňování řízení jsou liché. Jelikož by se vše mělo dít na základě digitalizace, tedy ve sledovatelném systému, který je všem k dispozici a kde je řízení otevřené, je kontrola procesu poměrně veliká. Samozřejmě musí být splněny technologické a provozní nároky na takový systém, což nemusí být snadné.
Všichni cítíme potřebu změny, ale přesto se jí bojíme?
FK: Pohybuji se v legislativě již poměrně dlouho, od roku 2006, kdy jsem nastoupil na ministerstvo spravedlnosti s Jiřím Pospíšilem a vstoupili jsme do tehdy již šestiletých prací na novém občanském zákoníku započatých v roce 2000 ještě Otakarem Motejlem. Dalších šest let jsme na něm pracovali a pak ještě další dva roky na doprovodných zákonech. Za tu dobu jsem získal pocit, že česká společnost je poměrně konzervativní a hlavně bojácná. Bojíme se všeho, co je nové, a tak si sice stěžujeme na staré právo, ale nemáme odvahu přijímat zásadní změny. Přitom se všichni shodnou, že speciálně ve stavebním právu je situace neudržitelná… A nejde ji řešit jen dalšími kosmetickými úpravami a dílčími změnami již 24krát novelizovaného stavebního zákona z roku 2006. Potřebujeme radikální řez a zcela nový, mnohem jednodušší stavební zákon. Ale pokud přicházíte se zásadní revolucí, tak se odvaha mnohých vytrácí a řada aktérů současného stavu se snaží spíše hájit své kompetence a svá místa.
Často se objevuje fáma, že si nový zákon píší developeři…
FK: Vrátím se k občanskému zákoníku: bylo obrovským vítězstvím a obrovským přínosem pro celou společnost, že jsme se nenechali znejistit a byl nakonec prosazen. A také jej psali externí odborníci, nikoli interní legislativa ministerstva, která není uzpůsobena na složité nadresortní předpisy. Je však přirozené, že každá velká změna vyvolává řadu kritik a povrchních záminek nesouhlasu, často ovšem pramenících z neznalosti či z nepochopení. Tam bych řadil i popularizovanou tezi o autorství developerů a odporu akademiků. Přitom věcný záměr psali vedle našich advokátů i akademici! Třeba dr. Kadečka, který je mimo jiné dlouholetým pedagogem, a dokonce i bývalým vedoucím katedry správního práva Právnické fakulty v Brně. Nakonec i já jsem pedagog stejné katedry na pražské právnické fakultě. Věcný záměr nám připomínkovali nejlepší experti na stavební a správní právo z pražské fakulty, Josef Staša a Josef Vedral, či uznávaný specialista na evropského právo a právo životního prostředí Vojtěch Vomáčka z Nejvyššího správního soudu a brněnské fakulty. Za druhé, žádný developer nám nestál za zády a neříkal nám, jak to máme napsat. To by si to mohli napsat sami! Zadání nám dalo výhradně MMR a vláda a znělo, že máme zlepšit stavební právo obecně pro všechny, ne pro jakoukoli zájmovou skupinu.
JK: Na druhé straně, kdyby chtěl developer ovlivnit stavební zákon, je to jeho bytostné právo. Chce se živit svou prací a současný stav jim hází klacky pod nohy! To je jako kdyby neměli řezníci právo se vyjadřovat k zákonu o porážení dobytka. Myslivci taky ovlivňují zákony o myslivosti. Cílem je, aby zákony fungovaly, veřejný zájem byl přiměřeně chráněn a dalo se žít i podnikat!
Vrátím se k otázce z úvodu: co konkrétně bylo východiskem pro tvorbu věcného záměru?
FK: Základním dokumentem byl materiál sepsaný ministerstvem pro místní rozvoj, který prošel vládou již v roce 2017, a pak druhý ze září 2018. Při psaní jsme vycházeli i z poznatků praxe, protože často zastupujeme stavebníky i odpůrce staveb, pomáháme obcím a věnujeme se územnímu plánování a stavebnímu právu. Dalším impulsem byla Komora architektů a jejich deset tezí ze září 2017. Nicméně je třeba též rozlišovat mezi odborným textem, který byl výstupem našeho odborného týmu zpracovatelů, a výsledným textem, který prošel připomínkovým řízením a politickým rozhodnutím předkladatele čili ministerstva pro místní rozvoj. Za celý autorský tým musím říci, že ve věcném záměru je i několik pasáží, s nimiž autoři nesouhlasí, jako například podřízení Nejvyššího stavebního úřadu ministerstvu pro místní rozvoj.
Proč?
FK: Protože nový stavební úřad je podle návrhu multi či nadrezortní. Do nových stavebních úřadů integrujeme působnosti všech dotčených orgánů státní správy, které jsou v gesci různých ministerstev, nejen ministerstva pro místní rozvoj. Domníváme se, že Nejvyšší stavební úřad by proto měl být ústředním orgánem státní správy tak jako třeba Český úřad zeměměřičský a katastrální nebo Český báňský úřad, a nikoliv nějakým podřízeným odborem jednoho rezortního ministerstva. Navíc to přirozeně vyvolá odpor ostatních ministerstev proti integraci, neboť to vnímají jako ztrátu svých kompetencí a jejich přesun ministerstvu pro místní rozvoj. Dále zcela zbytečně v mediálně živených obavách se ministerstvo pro místní rozvoj rozhodlo vrátit do věcného záměru posuzování soukromoprávních otázek pro výstavbu, které jsou věcí soukromoprávní. Ty mají být věcí dohody mezi soukromými osobami, kterou v případě sporu řeší soudy a kompetence stavebního úřadu je zde druhotná, respektive duplicitní.
JK: Fakt, že podle původního návrhu nemusím doložit souhlas majitele pozemku se stavbou, nás všechny trochu vyděsil… Jsem rád, že se podmínění povolení tímto souhlasem do věcného záměru vrátilo.
FK: Ten souhlas je ale matoucí, a to zejména pro laiky, protože lidé mají pocit, že souhlas vlastníka pozemku znamená, že na tom pozemku můžete stavět. Souhlas je ale jen formální úkon pro stavební řízení. Abyste mohli stavět na cizím pozemku, potřebujete uzavřít smluvní vztah. Je-li cílem veřejné stavební právo stavebním úřadům zjednodušovat, tak toto je typický příklad, kde můžete něco „odříznout“ bez náhrady, protože zde úřady zbytečně řeší vztah soukromoprávní, do kterého jim nic není. Není to takový problém, pokud je jeden vlastník pozemku a je se stavebníkem ve shodě. Ale uvědomme si, že zde mohou být spoluvlastníci, mohou jich být desítky, mohou to být zemřelé či nedohledatelné osoby, osoby neznámého pobytu, neznámí dědicové, mohou tam být exekuce či různé jiné blokace a právní vady… V řadě případů je i prosté opatřování souhlasu zbytečnou komplikací pro stavební řízení, a to jak pro stavebníka, tak i stavební úřad.
David Tichý zmiňoval absenci ekonomických nástrojů jako podporu pro změnu přístupu obcí k povolování i územnímu plánování…
FK: A má pravdu, vřele s ním souhlasím. V návrhu odborného týmu byl zaveden nástroj umožňující finanční odvody do veřejných rozpočtů obcí za zhodnocení pozemků změnou územního plánu provedenou na návrh vlastníků těchto nemovitostí. To znamená změnou územního plánu, kdy na ní vlastník vydělá. Výsledkem byl snad nejneuvěřitelnější zážitek z celé roční práce na věcném záměru, kdy tento jednoznačně pozitivní návrh, odborně, věcně i fiskálně, byl torpédován veřejnou mocí a postavili se proti němu zejména kraje a ministerstvo financí s argumentací, že neví, jak by měli toto zhodnocení počítat, nemají k tomu předpisy a bylo by to moc složité. Ministerstvo pro místní rozvoj jim v připomínkovém řízení ustoupilo, a tudíž ve věcném záměru předloženém vládě již tyto nástroje chybí. Je to velká škoda.
Vraťme se k územnímu plánování. Dokáže zákon reflektovat tak odlišné podmínky, které panují ve městech a v regionech? Dá se najít podoba, která upraví zákonné znění tak, aby vyhovovalo všem?
DT: Proces územního plánování dnes významně ovlivňují vyhlášky a podzákonné předpisy – zejména vyhlášky č. 501 a 268 a v Praze pak Pražské stavební předpisy. Tyto jediné jistým způsobem reflektovaly aktuální urbánní potřeby. Existuje předpoklad, že se i tyto předpisy budou měnit – že se vyhlášky kompletně změní a sloučí do jedné. Praha v přenesené působnosti má možnost si stanovit odlišně od zbytku republiky územní a částečně i stavební požadavky, jakým způsobem se na území Prahy může stavět. Například statutární města (možná i další) by mohla jít podobnou cestou. Důležité ale je, abychom nepřišli o to, co se třeba v Pražských stavebních předpisech podařilo, zejména dobře připravené nástroje územního rozvoje. Proto by bylo vhodné, aby byl obdobně připraven systém nástrojů na celostátní úrovni, protože menší obce obvykle nemají k dispozici tým lidí, kteří jsou schopni problematiku podrobně zpracovávat. Není ani účelem, aby si pravidla vytvářela každá obec zvlášť… Navíc když ve srovnání s vyspělejší částí Evropy máme velké množství obcí. Pro starosty je velice obtížné sehnat odborníky a týmy plánovačů a stratégů tak, aby obec mohli rozvíjet v intencích, v jakých by si představovali. Ale nevím, zda už nastal čas, abychom o tom začali vést společenskou debatu.
FK: Vzniká zajímavý paradox, protože obce si na jedné straně žárlivě střeží stavební úřady a jejich vliv, který by vlastně neměl existovat, neboť není jejich, ale jde o přenesený výkon státní správy, a na druhé straně nejsou schopny reflektovat zásadní přínosy věcného záměru v posílení samospráv v rovině územního plánování, které je prakticky důležitější než rozhodování stavebního úřadu. Stavební úřad má rozhodovat nezávisle podle předem daných kritérií, ale právě tato kritéria stanoví obec v územním či regulačním plánu! Věcný záměr v tomto ohledu významně posiluje obce, neboť říká, že každá obec, nejen Praha, se může v územně plánovací dokumentaci odchýlit od vybraných podzákonných požadavků vyhlášek a norem, zejména požadavků urbanistických a územních.
Obce tedy skutečně podle věcného záměru „posilují“?
FK: Ano! Věcný záměr dává samosprávám výslovné právo být zpracovatelem územně plánovacích dokumentací. Je to sice v souhrnu směs působnosti samospráv a státu, ale s převahou samosprávy. Pořizovatelem územně plánovací dokumentace bude sice i nadále stavební úřad. Nicméně ten, kdo to fyzicky v první rovině zpracovává a navrhuje, může být samospráva, pokud to chce a pokud je toho schopna. Pokud ne, udělá to stavební úřad za ní. A ve finále pak samozřejmě schvaluje územně plánovací dokumentaci zastupitelstvo. Na tom se nic nemění, to je opět samospráva.
Víme ale, jaké obce a města chceme, když jim chceme tuto vizi vepsat do zákona? A jakým způsobem tohoto cíle dosáhnout?
DT: Nástroje jsou známé. Již dnes je možné jich v praktikovaných předpisech dohledat poměrně dost. A jsou důležité právě proto, aby mohla být města udržitelná ekonomicky, sociálně i kulturně. Je potřeba si uvědomit, že územní plánování, potažmo urbanistický rozvoj obce není vyjádřením osobního či estetického cítění zadavatele. Představuje především společenskou dohodu. Proto je důležité, aby obce měly k dispozici daný set nástrojů, aby věděly, že existuje uliční a stavební čára, požadované a maximální výšky budov, charakter lokalit, a jak tyto nástroje používat.
JK: My chceme, aby bylo hmotné právo co možná nejvíce popsané v samotném zákoně. Vše, co přesahuje rámec zákona, by mělo být zahrnuto v jediné společné prováděcí vyhlášce a odchylky od tohoto kánonu budou v územně plánovacích dokumentacích obcí. Hmotné právo dnes není moc dobře definované. Když to zjednoduším, já bych byl rád, kdyby se Pražské stavební předpisy rozšířily do území celého státu, než aby Praha přišla o Pražské stavební předpisy a zase tu platila celostátní pravidla, jichž se některé stavební úřady držely zuby nehty.
FK: Ano, souhlasím. Věcný záměr také výslovně říká, že v podzákonné vyhlášce by se chtěl inspirovat Pražskými stavebními předpisy zejména tam, kde jsou lepší a výrazně modernější než starší a více rigidní celostátní vyhlášky.
To vypadá na vzácnou shodu. Minimálně pokud jde o podstatu věcného záměru.
DT: Ale pozor, jelikož ďábel je ukrytý v detailu. Protože i když se shodneme na smyslu změn, nakonec budou rozhodovat konkrétní formulace konkrétních paragrafů. Ty určí, jakým způsobem bude nakonec nová legislativa použitelná. Zmíněné Pražské stavební předpisy také čelily několika vlnám kritik a odvolání, jejich přijetí předcházela z různých stran protichůdná a často i lživá vyjádření. Současný proces mi tuto situaci v mnohém připomíná. Přesto – původním záměrem Pražských stavebních předpisů bylo více definovat veřejný zájem a posílit soukromou odpovědnost. Což se podle mého názoru Předpisům nakonec ne zcela podařilo. Pokud by se v připravovaném zákoně daly tyto věci nastavit lépe, aby se mohl definovat a posílit veřejný zájem, tak to pomůže celkovému uchopení záměru právě v detailech, o kterých se bude teprve rozhodovat.
FK: Já bych rád vyzval architekty a autorizované inženýry, aby se do této diskuse zapojili. Hlavně detaily stavebního hmotného práva jsou jejich doména. Vy se musíte shodnout na optimálních požadavcích na stavby a právník je pak může maximálně sepsat do paragrafů.
Další významnou změnou, kterou nový zákon přináší, je digitalizace.
JK: Myslím, že je to mimořádný nástroj. Významně se můžeme inspirovat na IPRu, který pracuje s daty velmi kvalitně. Proto potřebujeme, aby vznikla jedna dokumentace, která bude datovatelná a bude obsahovat stopu všech připomínek i provedených změn v kterékoli fázi. Zde vidím obrovský prostor, jak uspořit čas, práci a peníze a zbavit se omylů a chyb.
FK: Paradoxní je, že výkon stavební správy v čase klesá. Vydaných rozhodnutí je čím dál tím méně, a to ne zanedbatelně. Přitom práce je více…
JK: Je zajímavé, že jejich počet ani nekopíruje vývoj ekonomiky! Když přišla krize, klesal počet povolení, ale mnohem více, než musel. Dnes, když roste ekonomika, tak zase roste méně, než by mohl.
Můžete přiblížit výhrady vůči došlému záměru z jiných oborů, které řešíte?
FK: Shrnu je podle kapitol. V digitalizaci není žádný problém, panuje všeobecný souhlas.
JK: Kromě výhrad, že to „spadne“, nebo to někdo „hackne“, je to také skutečnost, že přechod bude finančně náročný. Ale to bychom dodnes chodili do banky stát frontu s příkazem k platbě a neměli internetové bankovnictví!
FK: Ze svého působení na ministerstvu spravedlnosti znám prvotní výhrady vůči datovým schránkám… Je to stále to samé, lidé se intuitivně bojí změn. Ale to musíme vydržet, vysvětlovat je a prosadit. Digitalizaci ve stavebním právu vnímám jako v zásadě bez rozporů. Hmotné právo bude určitě problematické v detailech, ale princip je jasný a panuje v něm shoda, včetně integrace souvisejících vyhlášek do jediného předpisu, inspirace Pražskými stavebními předpisy a zároveň umožnění určité volnosti projektanta. Krásná architektura nevznikne jen tím, že postavíte dům v souladu se všemi předpisy a normami. Naopak, předpisy nesmí podvazovat kreativitu tvůrců, není-li to z nějakých důvodů nutné.
JK: Zde se objevuje nepochopitelný rozpor v názoru na obsah dokumentace mezi Komorou architektů a Českou komorou autorizovaných inženýrů a techniků (ČKAIT).
FK: Obsah dokumentace byl v oblasti hmotného práva nejzásadnějším problémem. Cílem autorů návrhu zákona bylo, aby existovala v zásadě jediná dokumentace v zásadě na úrovni podrobnosti stávající dokumentace pro vydání územního rozhodnutí. Připomínám, že vznikne jediné spojené územní a stavební řízení, žádné samostatné stavební řízení se již opakovat nebude. Po provedení stavby bude až kolaudace. Třetí část je proces, tam se asi nejvíce diskutuje již otevřená otázka automaticky generovaného rozhodnutí. Cílem je donutit úřad, aby se během 30 dnů na žádost o povolení podíval a alespoň konstatoval, jak je žádost složitá, a lhůtu si případně prodloužil. Nepožadujeme rozhodnutí vždy do 30 dnů, to ani nejde, ale alespoň jen reakci, jak dál…
JK: Pan doktor Filip Dienstbier to nazval předkolem…
FK: Lze to tak možná nazvat. Dalším důležitým aspektem je, aby stavební úřad prvního a druhého stupně byl de facto jediným úřadem. Protože dnes, kdy jsou stavební úřady obou stupňů jinými úřady (obvykle obecním a krajským úřadem), funguje logika ping-pongu, a nikoli přijímání vlastní zodpovědnosti. Statistiky ministerstva pro místní rozvoj v oblasti analýzy výkonu státní správy z let 2015–2017 uvádí, že ze 100 % podaných odvolání dochází pouze v 5 % případů k převzetí odpovědnosti odvolacího stavebního úřadu a k vydání konečného změněného rozhodnutí. Naopak 50 % odvolání končí zrušením rozhodnutí podřízeného stavebního úřadu a vrácením mu věci zpět k dalšímu řízení, nejčastěji z různých procesních důvodů. Fakticky se tak nejedná o dvě instance, ale spíše o čtyři šest, respektive osm podle toho, kolikrát se tento ping-pong mezi instancemi opakuje. My chceme, aby obě instance byly součástí jednoho krajského stavebního úřadu, tedy říkáme, že mají kolektivní zodpovědnost za výsledek. Bez ohledu na to, zda jeho konkrétní úředníci sedí na detašovaném pracovišti v obci, nebo na kraji. Jde o motivující, anti-ping-pongové opatření. Možná že to na první pohled působí zvláštně, ale ve skutečnosti je to běžné v právním řádu, fungují tak například Obchodní inspekce, ČIŽP, územní pracoviště MŽP ve věcech životního prostředí a také správní řízení na všech ústředních orgánech státní správy, kdy v prvním stupni rozhoduje ministerstvo, ve druhém ministr, jenom se tomu říká rozklad.
No a největší výhrady ze strany nikoli architektů, ale jiných dotčených orgánů?
FK: Dostáváme se do oblasti institucionální reformy, která vyvolává asi nejvíce vášní. Ta se právě týká pracovních míst a distribuce moci. Obce sice říkají: „Dotčené orgány integrujte, to je dobrý nápad, ale nechte pravomoci obcím.“ Dotčené orgány naopak vyžadují, aby se pravomoci obcím odňaly, ale zároveň aby nebyly rušeny jednotlivé dotčené orgány, které jsou státní. Proto vedeme boj na obou frontách. Věcný záměr byl odborným týmem zpracovatelů předložen v ideově čisté rovině. A integrujeme všechny – obce, kraje, samosprávy, dotčené orgány státní správy i jednotlivé typy stavebních úřadů. Navíc dnes máme 700 obecných a zhruba 600 speciálních stavebních úřadů. De facto dnes nenaleznete úřad, který by nebyl stavebním úřadem, s výjimkou ministerstva školství.
Jak tedy tento „boj“ s dotčenými orgány vyhrát?
FK: Problém dotčených orgánů bude třeba dořešit velmi citlivě v paragrafovém znění se zohledněním všech specifik. Je hlavně na gesčních resortech, aby dokázaly, proč dává větší smysl jejich samostatná existence. U hasičů mi to s ohledem na vazby na integrovaný záchranný systém a poznatky praxe dává určitý smysl. Ale například u památkové ochrany mi to žádný smysl nedává, protože zrovna ochrana památek je veřejný zájem reprezentovaný státem a my říkáme, tak ať ho hájí stát v postavení státních úřadů, a nikoli samosprávy. Proto považuji požadavek ministerstva kultury zachovat v průměru 0,7 služebního místa památkáře na obci s rozšířenou působností z hlediska kvalitativního výkonu památkové ochrany za nesmyslný a kontraproduktivní.
Mluvili jsme o odborných aspektech a výhradách vůči věcnému záměru, ale každý zákon je svým způsobem politické rozhodnutí. Dokážete předpovědět, kde by jeho prosazení mohlo narazit v politické rovině?
FK: Všichni v obecné rovině říkají, že chtějí proces povolování staveb celkově zrychlit, že situace je již tak vážná, že změna musí přijít. Navržený věcný záměr toto všechno splňuje, nic jiného na stole ani není. Čili z mého pohledu se dříve nebo později nějaká změna udát musí. A neměla by to být změna ve formě další dílčí novely, která sice něco zlepší, ale něco dalšího zkomplikuje, jako minulá novela přidala nové závazné stanovisko orgánu územního plánování.
JK: Já se obávám, že to politické riziko je ve vymezeném čase na reformu. Příští řádné volby by měly být v roce 2021. Pokud návrh zákona do té doby neprojde sněmovnou a senátem, hrozí, že tato práce stovek lidí půjde vniveč.
FK: To hrozit může, ale práce nepůjde vniveč. Kamkoli dnes dojdeme, každý krok je cenný. Je dobré, že vláda schválí věcný záměr, je dobré, když máte napsané paragrafy, jež dojdou do prvního čtení. O co dále jste, o to je pak jednodušší začít znovu v nové sněmovně. Naprostá většina kodexových úprav se přijímala nadvakrát: ve dvou vládách, dvou poslaneckých sněmovnách, ať už to byl občanský či trestní zákoník. Proto říkám – pracujme co nejrychleji, dotáhněme to co nejdál. Ať máme paragrafy a ať se reálně dostanou do sněmovny. I kdyby na první pokus neprošly, tak aby byly předložitelné hned po volbách znovu.
JK: Přál bych si, aby nový stavební zákon platil třeba od 1. července 2021. Protože všichni členové Komory potřebují lepší a funkčnější prostředí pro výkon své práce. Proto bych si moc přál, aby komplex zákonů prošel ve lhůtách, které se slibují. A aby nevyvolal negativní reakce správního soudnictví, ani averze v širokém publiku. Čeká jej zatěžkávací zkouška během nutných přechodných lhůt, během nichž se ukáže, co nový kodex vlastně přináší do praxe.
DT: Byl bych rád, aby nový stavební zákon nevnímaly politické strany jen jako politický nástroj, protože se v jeho záměru zrcadlí mnoho zkušeností z minulých let. Byl bych rád, kdyby si politici dále zvali k diskusi zpracovatele a odborníky, kteří se problematice dlouhodobě věnují, aby jim pomohli optimálně nastavit nové požadavky i celý proces. Důležité bude, aby obce skutečně měly k dispozici metodiky, nástroje a odbornou podporu, aby se dokázaly rozvíjet v principech, které jsme tady dnes hodně zmiňovali.
FK: Věcný záměr je založen na velmi jednoduché myšlence, že právní úpravu stavebního práva je třeba poprvé po všech změnách od roku 1976 zjednodušit, a nikoli zkomplikovat. Nikoli tedy doplnit nové a nové procesní nástroje do stávajících. Čili základní myšlenka: jeden úřad – jedno řízení – jedno razítko. Smyslem je zaměřit více pozornosti na věcnou podstatu staveb a územního plánování a kvalitu stavěného prostoru než na formálně právní procesy. Při tom všem zlepšit ochranu veřejných zájmů, které dnes dosti skomírají nebo jsou systémově ovlivňovány samosprávami. Integrovat je do stavebních úřadů státu a zároveň zlepšit nebo posílit postavení obcí v oblasti územního plánování, které je jejich doménou, a zlepšit i účast veřejnosti, která poslední velkou novelou stavebního zákona vypadla i z územního řízení. No a závěrem bych si moc přál, aby všichni, kteří se zabývají stavebním právem a vyjadřují se k návrhu reformy, si ten věcný záměr přečetli.
